杨健律师 民商律师网首席律师、民商领域专家律师。 北京市律师协会合同法专业委员会委员、中国法学会会员。
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行政机关不履行法定职责案
         中海雅园管委会诉海淀区房管局 不履行法定职责案
 
 
    原告:中海雅园物业管理委员会。住所地:北京市海淀区北洼西里。
  负责人:胡密珍,该委员会主任。
  被告:北京市海淀区国土资源和房屋管理局。
  法定代表人:张强,该局局长。
  原告中海雅园物业管理委员会(以下简称中海雅园管委会)认为被告北京市海淀区国土资源和房屋管理局(以下简称海淀区房管局)不履行备案法定职责的行为违法,于2003年9月8日向北京市海淀区人民法院提起行政诉讼。
  原告诉称:2001年6月15日,原告依法成立。2002年2月,原告通过公开招标,与北京金罗马物业管理有限公司(以下简称金罗马公司)订立了物业管理合同,被告对此却不予备案,致使中标公司将原告告上法庭。2002年6月15日,原告任期届满。此前,原告依照法定程序进行了改选,并于2002年6月14日以挂号信的方式,向被告申请备案。被告收到申请后,曾电话通知原告汇报工作,但并未在15日内以书面形式告知原告不予备案。根据有关规定,原告的备案手续合法有效,原告的身份也合法有效,一直以合法身份在民事诉讼中应诉和起诉。直到2003年8月14日,原告才从被告的证词中得知被告没有对原告备案。原告认为,被告的行为损害了原告的合法权益,应当纠正,请求确认被告不履行备案职责的行为违法。
  原告提交的证据有:
  1.备案材料邮寄存根和投递签收清单,用以证明中海雅园管委会改选后即向海淀区房管局申请备案。
  2.法院调查笔录,用以证明海淀区房管局工作人员在接受法院调查时,明确表示中海雅园管委会未备案。
  3.法院交换证据笔录,用以证明海淀区房管局对中海雅园管委会与金罗马公司订立的物业管理合同未予备案,一直违法行政。
  被告辩称:本案的原告不适格。物业管理委员会不是能够独立承担法律责任的组织,不具有诉讼行为能力,不具有原告主体资格。我局对中海雅园管委会与金罗马公司订立的物业管理合同不予备案是合法的行政行为,对中海雅园管委会换届选举不予备案也是合法的。中海雅园管委会在改选过程中,未召开业主大会,以挂号信的方式申请备案且未提交应当提交的备案申请书、管委会章程、管委会委员名单及基本情况、产权人大会或产权人代表大会决议等材料,均不符合《关于物业管理委员会委员补选、改选、换届选举及变更事项的通知》的规定,而且我局也收到了中海雅园小区业主关于管委会不为业主办实事、以公告方式进行管委会换届选举侵害广大业主权益的举报。所以,我局认为中海雅园管委会提交的改选备案申请不符合备案条件,我局工作人员已明确告知中海雅园管委会对其申请不予备案。总之,中海雅园管委会的改选不符合备案条件,我局不予备案行为合法,请求驳回中海雅园管委会的诉讼请求。
  被告提交的证据有:
  1.中海雅园500名业主签名的举报信,用以证明业主举报中海雅园管委会改选程序不合法。
  2.中海雅园管委会寄给被告的挂号信,用以证明中海雅园管委会曾以挂号信的方式申请备案。
  3.海淀区房管局委托代理人的陈述。主要内容是:我局经办人员接到中海雅园管委会寄来的挂号信后,打电话通知中海雅园管委会人员到本局谈话,在谈话中明确告知其提交的备案材料不齐备、不符合备案条件,不予备案。该陈述用以证明已将不备案的情况及原因明确通知中海雅园管委会。
  在庭审质证中,原告中海雅园管委会对被告海淀区房管局的证据2无异议,但对证据1、证据3有异议,认为证据1的举报情况不属实,如管委会存在举报的问题,海淀区房管局为何不责令管委会改正?认为海淀区房管局委托代理人的当庭陈述不属实,当时经办人员的表示是:管委会的改选较规范,美中不足的是提交的管委会章程只是修改的部分章节,没有提交章程全文;经办人员还鼓励管委会克服困难,为业主服务,并没有告知对管委会不予备案。海淀区房管局对中海雅园管委会提交的证据1无异议;认为证据2没有调查人的签名,不规范;认为证据3与本案无关。
  被告海淀区房管局提交的行政规范依据有:
  1.《关于开展居住小区物业管理委员会试点工作的通知》(北京市房屋土地管理局京房地物字[1997]第485号)。
  2.《关于全面开展组建物业管理委员会工作的通知》(北京市房屋土地管理局京房地物字[1998]308号)。
  3.《关于物业管理委员会委员补选、改选、换届选举及变更事项的通知》(京国土房管物字[2001]1083号)。
  4.《北京市物业管理招投标暂行办法》(京国土房管物字[2001]258号)。
  被告海淀区房管局认为,根据上述行政规范的规定,物业管理委员会的成立和改选均须报行政主管机关核准,不经核准物业管理委员会的成立或改选无效。根据中海雅园管委会提交的备案材料的具体情况,我局依照职权可以决定对物业管理委员会的改选是否登记备案。对可以登记备案的,在10天之内以书面形式通知申请人,并报上级主管机关;对不予备案的,无须以书面形式通知申请人。
  中海雅园管委会提交的行政规范依据有:
  1.北京市人民政府办公厅《关于转发规范和加强本市居住区物业管理的若干意见》(京政办发[2001]91号);
  2.北京市国土资源和房屋管理局《关于分区建设的住宅小区组建管理委员会及开发建设单位在产权人大会中投票权问题的意见的通知》(京国土房管物字[2002]316号)。
  中海雅园管委会认为,被告房管局提交的上述行政规范在北京市人民政府办公厅《关于转发规范和加强本市居住区物业管理的若干意见》公布后即已失效,不能再适用。
  北京市海淀区人民法院经审理查明:
  2001年6月15日,北京市海淀区居住小区管理办公室批准中海雅园组建物业管理委员会,明确第一届物业管理委员会任期一年;期满后应召开产权人(代表)大会,选举产生第二届物业管理委员会。2002年6月14日,原告中海雅园管委会向被告房管局寄送了《中海雅园第二届业主委员会报告》及《物业管理委员会章程》(经修改的部分条文)。在报告中,中海雅园管委会称,2002年5月8日至6月12日,中海雅园第一届管委会在小区内张贴了改选公告,成立了改选小组,并以公告形式在小区内公布业主委员会章程修改意见稿,征集业主参选第二届业主委员会的报名,公布报名参选第二届业主委员会的业主名单,公布第二届业主委员会委员及候补委员名单;因持反对意见的业主不足50%,通过了修改业主委员会章程,共选出胡密珍等9人为第二届业主委员会委员、另有2人为候补委员;后因,一委员退出,第二届业主委员会第一次全体会议增补一名候补委员为委员。同年6月,海淀区房管局收到了一封署名为“中海雅园小区广大业主”、内容为反对现管委会进行的公告选举、要求按法规规定召开业主大会选举新一届管委会的举报信。海淀区房管局收到中海雅园管委会寄送的报告后,指派工作人员与中海雅园管委会负责人进行了谈话,指出中海雅园管委会报送的材料不符合要求,但未要求中海雅园管委会予以补正,也未明示不予备案。2003年8月,海淀区房管局工作人员在接受法院调查时称:中海雅园管委会于2002年6月到期后未予备案。中海雅园管委会遂提起本诉讼。
  北京市海淀区人民法院认为:
  《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据本案发生时实施的建设部《城市新建住宅小区管理办法》、北京市人民政府《北京市居住小区物业管理办法》以及原北京市房屋土地管理局《关于开展居住小区物业管理委员会试点工作的通知》、《关于全面开展组建物业管理委员会工作的通知》、北京市国土资源和房屋管理局《关于物业管理委员会委员补选、改选、换届选举及变更事项的通知》、北京市人民政府办公厅《关于转发规范和加强本市居住区物业管理的若干意见》的规定,居住小区物业管理委员会是由居住小区内全体业主通过业主大会选举产生,代表本物业区域内全体业主的合法权益,负责对区域内物业实施管理的组织。物业管理委员会的成立及换届选举,均须报当地区县国土房管机关登记备案。物业管理委员会的主要职责包括选聘或解聘物业管理企业、与物业管理企业签订物业管理合同以及审议物业管理企业提出的物业管理服务收费标准、年度计划、财务预算和决算、监督物业管理企业的管理服务活动等,物业管理委员会的办公场所由物业管理企业提供,日常办公经费也暂由物业管理企业从其收入中支付。据此,可以认为,物业管理委员会的产生与改选均须经行政主管机关登记,有自己的组织章程和组织机构,有独立使用的办公场所,办公经费亦有相应保障,因而具有一定的民事行为能力,虽然不具备法人的资格,但如果物业管理委员会认为房管局处理其申请换届登记予以备案的具体行政行为,侵犯了该委员会的合法权益,有权依照行政诉讼法的规定向人民法院提起诉讼。因此,对于被告海淀区房管局提出原告中海雅园管委会不具有诉讼主体资格的主张,不予采纳。
  根据上述行政规章的规定,房管行政机关负责指导物业管理委员会的组建和日常工作的监督,有权要求物业管理委员会纠正其作出的违反法规、规章及政策的决定。原告中海雅园管委会在组建时已经在行政管理机关办理了登记手续,任期届满后进行了换届选举。被告海淀区房管局如认为中海雅园管委会采取的换届选举方式不符合法规、规章的规定,可以要求中海雅园管委会予以纠正;在收到中海雅园管委会寄送的换届选举登记备案的书面申请后,如认为其提交的备案材料不符合规定,应当要求其补正;如不予备案,亦应书面通知并说明理由。海淀区房管局在长达一年的时间内,不依照职权对中海雅园管委会提出的换届选举登记备案申请给予任何书面答复,亦未依照规定尽其指导、监督的职责,构成违法。为此,中海雅园管委会请求确认海淀区房管局的上述行为违法,应予支持。
  据此,北京市海淀区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第(二)项的规定,参照建设部《城市新建住宅小区管理办法》第六条、北京市人民政府《北京市居住小区物业管理办法》第五条的规定,于2003年11月20日判决:
  确认被告北京市海淀区国土资源和房屋管理局对原告中海雅园物业管理委员会提出的换届选举登记备案申请不履行备案职责的行为违法。
  案件受理费80元,由被告北京市海淀区国土资源和房屋管理局负担。
  宣判后,双方当事人均未上诉,判决已发生法律效力。
                                             最高人民法院典型案例

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